La Llei 19/2013, de 9 de desembre, de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern (text consolidat), té per objecte ampliar i reforçar la transparència de l’activitat pública, regular i garantir el dret d’accés a la informació relativa a aquella activitat i establir les obligacions de bon govern que han de complir les persones que exerceixen una responsabilitat pública.
La Llei s’aplica a totes les Administracions públiques i a tot el sector públic estatal, així com a altres institucions, com són la Casa de Sa Majestat el Rei, el Consell General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Congrés dels Diputats, el Senat, el Banc d’Espanya, el Defensor del Poble, el Tribunal de Comptes, el Consell Econòmic i Social i les institucions autonòmiques anàlogues, en relació amb les activitats subjectes a Dret Administratiu.
La Llei estableix les obligacions de publicació que afecten les entitats públiques per a garantir la transparència en la seva activitat i regula el dret d’accés de la ciutadania a la informació pública.
La transparència, l’accés a la informació pública i les normes de bon govern han de ser els eixos fonamentals de tota acció política. Només quan l’acció dels responsables públics se sotmet a escrutini, quan els ciutadans poden conéixer com es prenen les decisions que els afecten, com es manegen els fons públics o sota quins criteris actuen les nostres institucions podrem parlar de l’inici d’un procés en què els poders públics comencen a respondre a una societat que és crítica, exigent i que demana participació dels poders públics. Els països amb majors nivells en matèria de transparència i normes de bon govern compten amb institucions més fortes, que afavorixen el creixement econòmic i el desenrotllament social. En estos països, els ciutadans poden jutjar millor i amb més criteri la capacitat dels seus responsables públics i decidir en conseqüència. Permetent una millor fiscalització de l’activitat pública es contribuïx a la necessària regeneració democràtica, es promou l’eficiència i eficàcia de l’Estat i s’afavorix el creixement econòmic. La present llei té un triple abast: incrementa i reforça la transparència en l’activitat pública –que s’articula a través d’obligacions de publicitat activa per a totes les administracions i entitats públiques–, reconeix i garantix l’accés a la informació –regulat com un dret d’ampli àmbit subjectiu i objectiu– i establix les obligacions de bon govern que han de complir els responsables públics, així com les conseqüències jurídiques derivades del seu incompliment –la qual cosa es convertix en una exigència de responsabilitat per a tots els qui exercixen activitats de rellevància pública. En estos tres vessants, la llei suposa un important avanç en la matèria i establix uns estàndards homologables al de la resta de democràcies consolidades. En definitiva, constituïx un pas fonamental i necessari que es veurà acompanyat en el futur amb l’impuls i adhesió per part de l’Estat tant a iniciatives multilaterals en este àmbit com amb la firma dels instruments. internacionals ja existents en esta matèria.
En l’ordenament jurídic espanyol ja hi ha normes sectorials que contenen obligacions concretes de publicitat activa per a determinats subjectes. Així, per exemple, en matèria de contractes, subvencions, pressupostos o activitats d’alts càrrecs, el nostre país compta amb un destacat nivell de transparència. No obstant això, esta regulació resulta insuficient en l’actualitat i no satisfà les exigències socials i polítiques del moment. Per això, amb esta llei s’avança i s’aprofundix en la configuració d’obligacions de publicitat activa que s’entén que han de vincular un ampli nombre de subjectes entre els quals es troben totes les administracions públiques, els òrgans del poder legislatiu i judicial pel que fa a les seues activitats subjectes a dret administratiu, així com altres òrgans constitucionals i estatutaris. Així mateix, la llei s’aplicarà a determinades entitats que, per la seua especial rellevància pública o per la seua condició de perceptors de fons públics, estaran obligades a reforçar la transparència de la seua activitat. La llei amplia i reforça les obligacions de publicitat activa en distints àmbits. En matèria d’informació institucional, organitzativa i de planificació, exigix als subjectes compresos en el seu àmbit d’aplicació la publicació d’informació relativa a les funcions que desenrotllen, la normativa que els és aplicable i la seua estructura organitzativa, a més dels instruments de planificació i l’avaluació del grau de compliment d’estos. En matèria d’informació de rellevància jurídica i que afecte directament l’àmbit de les relacions entre l’Administració i els ciutadans, la llei conté un ampli repertori de documents que, quan es publiquen, proporcionaran més seguretat jurídica. Igualment, en l’àmbit de la informació de rellevància econòmica, pressupostària i estadística, s’establix un ampli catàleg que ha de ser accessible i intel·ligible per als ciutadans, atés el seu caràcter d’instrument òptim per al control de la gestió i utilització dels recursos públics. Finalment, s’establix l’obligació de publicar tota la informació que, amb més freqüència, siga objecte d’una sol·licitud d’accés, de manera que les obligacions de transparència es cohonesten amb els interessos de la ciutadania.
Per a canalitzar la publicació de tan ingent quantitat d’informació i facilitar el compliment d’estes obligacions de publicitat activa i, des de la perspectiva que no es pot, d’una banda, parlar de transparència i, d’una altra, no posar els mitjans adequats per a facilitar l’accés a la informació divulgada, la llei preveu la creació i desenrotllament d’un portal de la transparència. Les noves tecnologies ens permeten hui en dia desenrotllar ferramentes d’extraordinària utilitat per al compliment de les disposicions de la llei l’ús de les quals permeta que, a través d’un únic punt d’accés, el ciutadà puga obtindre tota la informació disponible. La llei també regula el dret d’accés a la informació pública que, no obstant això, ja ha sigut desenrotllat en altres disposicions del nostre ordenament. En efecte, partint de la previsió que hi conté l’article 105.b) del nostre text constitucional, la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú, desplega en l’article 37 el dret dels ciutadans a accedir als registres i documents que es troben en els arxius administratius. Però esta regulació patix d’una sèrie de deficiències que han sigut posades de manifest de manera reiterada per no ser clar l’objecte del dret d’accés, ja que està limitat a documents continguts en procediments administratius ja acabats i el seu exercici resulta extraordinàriament limitat en la seua articulació pràctica. Igualment, però amb un abast sectorial i derivat de sengles directives comunitàries, altres normes preveuen l’accés a la informació pública. És el cas de la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient i de la Llei 37/2007, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació del sector públic, que regula l’ús privat de documents en poder d’administracions i organismes del sector públic. A més, la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’Accés Electrònic dels Ciutadans als Servicis Públics, al mateix temps que reconeix el dret dels ciutadans a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics, se situa en un camí en què s’avança amb esta llei: la implantació d’una cultura de transparència que imposa la modernització de l’Administració, la reducció de càrregues burocràtiques i l’ús dels mitjans electrònics per a la facilitar la participació, la transparència i l’accés a la informació. La llei, per tant, no partix del no-res ni ompli un buit absolut, sinó que aprofundix en el que ja s’ha aconseguit; suplix les seues carències; n’esmena les deficiències, i crea un marc jurídic d’acord amb els temps i els interessos dels ciutadans. Des de la perspectiva del dret comparat, tant la Unió Europea com la majoria dels seus estats membres compten ja, en els seus ordenaments jurídics, amb una legislació específica que regula la transparència i el dret d’accés a la informació pública. Espanya no podia romandre més temps al marge i, prenent com a exemple els models que ens proporcionen els països del nostre entorn, adopta esta nova regulació. Pel que fa al bon govern, la llei suposa un avanç d’extraordinària importància. Principis merament programàtics i sense força jurídica s’incorporen a una norma amb rang de llei i passen a informar la interpretació i aplicació d’un règim sancionador a què es troben subjectes tots els responsables públics entesos en sentit ampli que, amb independència del Govern de què formen part o de l’administració en què presten els seus servicis i, precisament per les funcions que realitzen, han de ser un model d’exemplaritat en la seua conducta.
El títol I de la llei regula i incrementa la transparència de l’activitat de tots els subjectes que presten servicis públics o exercixen potestats administratives per mitjà d’un conjunt de previsions que s’arrepleguen en dos capítols diferenciats i des d’una doble perspectiva: la publicitat activa i el dret d’accés a la informació pública. L’àmbit subjectiu d’aplicació d’este títol, arreplegat en el capítol I, és molt ampli i inclou totes les administracions públiques, organismes autònoms, agències estatals, entitats públiques empresarials i entitats de dret públic, en la mesura que tinguen atribuïdes funcions de regulació o control sobre un determinat sector o activitat, així com les entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia, vinculades o dependents de qualsevol de les administracions públiques, incloent-hi les universitats públiques. En relació amb les seues activitats subjectes a dret administratiu, la llei s’aplica també a les corporacions de dret públic, a la Casa de Sa Majestat el Rei, al Congrés dels Diputats, al Senat, al Tribunal Constitucional i al Consell General del Poder Judicial, així com al Banc d’Espanya, Consell d’Estat, al Defensor del Poble, al Tribunal de Comptes, al Consell Econòmic i Social i les institucions autonòmiques anàlogues. També s’aplica a les societats mercantils en el capital social de les quals la participació directa o indirecta de les entitats mencionades siga superior al cinquanta per cent, a les fundacions del sector públic i a les associacions constituïdes per les administracions, organismes i entitats a què s’ha fet referència. Així mateix, s’aplicarà als partits polítics, organitzacions sindicals i organitzacions empresarials i a totes les entitats privades que perceben una determinada quantitat d’ajudes o subvencions públiques. Finalment, les persones que presten servicis públics o exercisquen potestats administratives també estan obligades a subministrar a l’Administració a què es troben vinculades, previ requeriment, tota la informació necessària per al compliment de les obligacions d’esta llei per aquella. Esta obligació és igualment aplicable als adjudicataris de contractes del sector públic. El capítol II, dedicat a la publicitat activa, establix una sèrie d’obligacions per als subjectes inclosos en l’àmbit d’aplicació del títol I, que hauran de difondre determinada informació sense esperar una sol·licitud concreta dels administrats. En este punt s’inclouen dades sobre informació institucional, organitzativa i de planificació, de rellevància jurídica i de naturalesa econòmica, pressupostària i estadística. Per a afavorir de manera decidida l’accés de tots a la informació que es difonga, es crearà el portal de la transparència, que inclourà, a més de la informació sobre la qual hi ha una obligació de publicitat activa, aquella l’accés a la qual se sol·licite amb més freqüència. El portal serà un punt de trobada i de difusió, que mostra una nova forma d’entendre el dret dels ciutadans a accedir a la informació pública. Es preveu a més en este punt que l’Administració General de l’Estat, les administracions de les comunitats autònomes i les entitats que integren l’Administració local puguen adoptar mesures de col·laboració per al compliment de les seues obligacions de publicitat activa. El capítol III configura de manera àmplia el dret d’accés a la informació pública, del qual són titulars totes les persones i que podrà exercir-se sense necessitat de motivar la sol·licitud. Este dret només es veurà limitat en aquells casos en què així siga necessari per la mateixa naturalesa de la informació –derivat del que disposa la Constitució Espanyola– o per la seua entrada en conflicte amb altres interessos protegits. En tot cas, els límits previstos s’aplicaran atenent un test de dany (de l’interés que se salvaguarda amb el límit) i d’interés públic en la divulgació (que en el cas concret no prevalga l’interés públic en la divulgació de la informació) i de manera proporcionada i limitada pel seu objecte i finalitat. Així mateix, atés que l’accés a la informació pot afectar de forma directa la protecció de les dades personals, la llei aclarix la relació entre ambdós drets i establix els mecanismes d’equilibri necessaris. Així, d’una banda, en la mesura que la informació afecte directament l’organització o activitat pública de l’òrgan, prevaldrà l’accés, mentres que, d’una altra, es protegixen –com no pot ser d’una altra manera– les dades que la normativa qualifica com a especialment protegides, per a l’accés a les quals es requerirà, amb caràcter general, el consentiment del seu titular. A fi de facilitar l’exercici del dret d’accés a la informació pública, la llei establix un procediment àgil, amb un breu termini de resposta, i disposa la creació d’unitats d’informació en l’Administració General de l’Estat, la qual cosa facilita el coneixement per part del ciutadà de l’òrgan davant del qual haja de presentar-se la sol·licitud i del competent per a la tramitació. En matèria d’impugnacions es crea una reclamació potestativa i prèvia a la via judicial de la qual coneixerà el Consell de Transparència i Bon Govern, organisme de naturalesa independent de nova creació, i que substituïx els recursos administratius. El títol II atorga rang de llei als principis ètics i d’actuació que han de regir la labor dels membres del Govern i alts càrrecs i assimilats de l’Administració de l’Estat, de les comunitats autònomes i de les entitats locals. Igualment, s’aclarix i reforça el règim sancionador que els és aplicable, en consonància amb la responsabilitat a què estan subjectes. Este sistema busca que els ciutadans compten amb servidors públics que ajusten les seues actuacions als principis d’eficàcia, austeritat, imparcialitat i, sobretot, de responsabilitat. Per a complir este objectiu, la llei consagra un règim sancionador estructurat en tres àmbits: infraccions en matèria de conflicte d’interessos, en matèria de gestió economicopressupostària i en l’àmbit disciplinari. A més, s’incorporen infraccions derivades de l’incompliment de la Llei Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera. En l’àmbit economicopressupostari resulta destacable que s’imposaran sancions als qui comprometen gastos, liquiden obligacions i ordenen pagaments sense crèdit suficient per a realitzar-los o amb infracció del que disposa la normativa pressupostària, o no justifiquen la inversió dels fons a què es referix la normativa pressupostària equivalent. D’esta manera s’introduïx un mecanisme de control fonamental que evitarà comportaments irresponsables i que resulten inacceptables en un estat de dret. La comissió de les infraccions previstes donarà lloc a la imposició de sancions com la destitució en els càrrecs públics que ocupe l’infractor, la no-percepció de pensions indemnitzatòries, l’obligació de restituir les quantitats indegudament percebudes i l’obligació d’indemnitzar la hisenda pública. Ha d’assenyalar-se que estes sancions s’inspiren en les ja previstes en la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de Conflictes d’Interessos de Membres del Govern i dels Alts Càrrecs de l’Administració General de l’Estat. A més, s’establix la previsió que els autors d’infraccions molt greus no puguen ser nomenats per a ocupar determinats càrrecs públics durant un període d’entre 5 i 10 anys. El títol III de la llei crea i regula el Consell de Transparència i Bon Govern, un òrgan independent al qual se li atorguen competències de promoció de la cultura de transparència en l’activitat de l’Administració pública, de control del compliment de les obligacions de publicitat activa, així com de garantia del dret d’accés a la informació pública i de l’observança de les disposicions de bon govern. Es crea, per tant, un òrgan de supervisió i control per a garantir la correcta aplicació de la llei. El Consell de Transparència i Bon Govern es configura com un òrgan independent, amb plena capacitat jurídica i d’actuar, i compta amb una estructura senzilla que, al mateix temps que garantix la seua especialització i operativitat, evita crear grans estructures administratives. La independència i autonomia en l’exercici de les seues funcions estarà garantida, així mateix, pel suport parlamentari amb què haurà de comptar el nomenament del seu president. Per a respectar al màxim les competències autonòmiques, expressament es preveu que el Consell de Transparència i Bon Govern només tindrà competències en aquelles comunitats autònomes amb què haja firmat conveni a este efecte, i, en qualsevol altre cas, les competències que assumix el Consell a escala estatal quedaran en mans de l’òrgan autonòmic que haja sigut designat. Les disposicions addicionals aborden diverses qüestions, com ara l’aplicació de regulacions especials del dret d’accés, la revisió i simplificació normativa –entenent que també és un exercici de bon govern i una manifestació més de la transparència aclarir la normativa que està vigent i és aplicable– i la col·laboració entre el Consell de Transparència i Bon Govern i l’Agència Espanyola de Protecció de Dades en la determinació de criteris per a l’aplicació dels preceptes de la llei quant a la protecció de dades personals. Les disposicions finals, entre altres qüestions, modifiquen la regulació del dret d’accés als arxius i registres administratius continguda en la Llei 30/1992, de 26 de novembre; amplien la publicitat de determinada informació que figura en el Registre de Béns i Drets Patrimonials dels Alts Càrrecs de l’Administració General de l’Estat i l’obligació de publicitat prevista en l’apartat 4 de l’article 136 de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, General Pressupostària. Finalment, la llei preveu una entrada en vigor escalonada atenent les especials circumstàncies que comportarà l’aplicació de les seues diverses disposicions.
